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郑永年:疫情与中国治理制度 新冠应对的反思

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发表于 2020-7-28 09:52:35 | 显示全部楼层 |阅读模式

郑永年:疫情与中国治理制度


很多社会,一旦遇到类似2003年沙斯或者今天冠状病毒那样的大规模疫情,都会出现严峻的社会治理问题。尽管人们盼望理性,但理性在疫情发生时往往变得非常难得,甚至不可能,因为疫情导致大规模的心理恐慌。这个时候,政府部门必然会采取一些特殊或者额外的举措,而这些举措往往会被人从不同角度指责。

但如果政府部门不采取特殊举措,惊恐的人们就会自发地采取这些举措,甚至采取更为极端的措施。这些非寻常或极端的举措是否有效,已经不是问题的关键,因为在很多人看来,有比没有好,至少满足一种心理的需要。

如果说一旦出现疫情,这种极端行为不可避免,那么在日常和一般的制度设计中,就必须考虑到类似特殊情形的出现,以减少甚至避免极端举措的使用。人类的制度实践已经使得一种科学的制度设计成为可能。就中国来说,这涉及诸多方面的制度设计问题。

首先是中央与地方的关系问题。在中国的单一制体制下,理论上说,地方政府的权力来自上级政府的“授权”;从法理看,地方政府只是中央政府的派出机构,而非独立于中央的机构。但在权力操作层面,无论是中央还是地方,很难根据理论和法律的规定来行为,因为如果完全根据理论和法律来行为,就会出现很多问题,导致治理危机。

中央和地方的关系,理论上表现为委托者和代理者之间的关系,但两者之间的关系并非简单的授权关系,因为代理者(地方政府)对事物有自己的考量,其行为会出现和中央(委托者)不一致的情况。中央政府因此要设计一些制度规则,使得两者保持一致。但这样做有其积极的一面,也有负面的地方。

积极的地方在于保持了法律和政策的一致性,负面的地方就是忽视了地方差异,使得法律和政策难以落实下去。再者,单一制国家假定地方政府只是执行者,而不是决策者。但事实上,地方政府也是一级政府,并非仅仅是中央的代理。有很多地方须要地方官员的直接决策,而非简单地等待和听从中央的决策。如果太过于集权,中央政府就会面临信息收集、信息传送的时间、中央官员对信息的判断等问题。

更为重要的是,即使中央政府获得了完整的地方信息,其决策时也要考虑到全社会的利益。这里涉及局部和整体之间的关系。一条信息在中央层面的公布,会不会造成全社会的惊恐?要不要把此信息成为一个全国性的“新闻”,抑或控制在局部地区发布?这些都是必须考虑的。因为这种多因素的考虑和决策需要时间,因此在实际层面往往拖延了信息的发布和传播。

冠状病毒的扩散就说明了这一点。武汉市长辩护说没有瞒报信息,而是根据法律和政府规定发布的。但即使是没有故意瞒报,在普通百姓看来,已经造成了瞒报的实际效果,导致了社会的恐慌。疫情这样的事件和其他事件不一样,因为涉及整个社会,无论哪一级政府,都很难通过内部运作来解决问题。

其次是地方政府与社会的问题。在疫情问题上,地方政府首先面临的问题是有无独立的决策权?地方受制于各种制度和法律因素,并且夹在中央和地方社会之间,在决策方面权力有限。决策与不决策都必须承担风险。地方的授权来自上级,但也面临来自当地社会的直接压力。

如果仅仅“唯上”,出了问题就会面临社会的压力,而来自社会的压力大到一定程度,同样会引来中央政府的问责;另一方面,如果直接向社会负责,表明地方政府首先必须考虑地方的利益,而在一定程度上“忽视”全局利益,这样又会面临来自上级的压力。可以看到,推迟发布信息、少报、瞒报等现象,都在这样一个行为逻辑过程中产生,有其必然性。

制度安排来解决问题

这不仅是中国的问题,也是很多国家都面临的问题,必须制定很多制度安排来解决。单一制体制下存在的问题,可以借用一些联邦体制的方法。实际上,中国在很长时间里曾经实施“行为联邦”的方法。“行为联邦”不是西方的那种宪政或者法理上的联邦,而是具体操作或者政策设计和执行行为上的联邦,它满足了单一制体制集权,但在很多方面又须要分权。

在行为联邦体制下,在一些领域,由中央政府来统筹,中央权力一竿子插到底,深入各个地方,便于中央政府直接收集信息、处理信息,并在此基础上作出科学决策。但在另外一些领域,中央干脆就完全授权地方,让地方政府来决策和执行。

不过,尽管“行为联邦”这种非制度化的特征,给单一制体制下的中央地方关系带来了弹性,但也阻碍了中央地方关系的制度化发展。从国际层面来看,二战以来,从前非常分权的联邦体制,呈现出越来越集权的现象,表明中央(联邦)政府在当代社会所承担的功能和责任越来越多,中央政府的权力不仅仅限制在传统的外交和军事领域,而几乎涉及政治经济社会的各个重要方面,包括财政、金融、社会保障、公共卫生等。

因此,中国的选择有二,要不授权地方,要不完全集权到中央。授权地方表明要在法律和制度上给地方高度自主的决策权和执行权。在地方能力不足的情况下,可以求助于中央政府。而完全集中中央,意味着中央政府要在各个地方设立直接属于自己的机构,所有一切都由中央政府来统筹,中央权力直接深入地方。

就是说,这些中央机构和地方政府没有任何关系,直接由中央机构收集、处理信息和决策。中央政府也可动用当地或者其他地方的力量来执行。要这样做,就必须改变目前一些单一制下的制度安排,一方面进行选择性集权,把一些被视为是具有全国性意义的权力集中上来,重组中央权力的组织体系;另一方面进行选择性分权,把一些被视为是只具有地方意义的权力全部下放给地方,让地方担负全部责任。

第三是专业人员的角色。在疫情领域,这里主要指医生和其他专业人员的权力。专业或者广义上的知识权力属于“非授权”的权力,因为尽管专业人员并不是政府的一部分,但他们具有巨大的社会影响力。这里有几个问题要处理,第一是专业人员的独立性,制度必须保障他们只是从专业出发而决策或者判断,而不是出于任何其他目的;第二,制度也必须保障他们能够在决策与执行过程中具有实质性的权力。

在民主社会,“非授权”的权力经常被质疑,因为这种权力来自知识和经验,而非“选票”。但实际上,在治理当代复杂社会过程中,这种权力不仅客观存在,而且正在变得越来越重要,有些时候发挥着甚至比政治权力更大的社会影响力。在类似沙斯和冠状病毒等医学领域,社会对专家的信任度会远远高于对政治人物的信任度。当然,知识的权力不仅仅限于医学领域,在很多其他领域都是这样的,中央银行的独立性是另外一个典型的例子。

在很大程度上说,离开了知识的权力,现代社会的治理就寸步难行。或者说,在现代社会,没有知识含量的权力就不能被称为权力。这也就是为什么在当代世界,传统意义上的政治权力的行使越来越困难的主要原因。要充分发挥专业人士的作用,行使好专业的知识权力,就必须处理好正式系统的政治权力(或者正式授权的权力)与“非授权”的知识权力之间的关系。

专业权力如果没有足够的制度空间,行使起来会非常困难,并且也会遭遇巨大的政治风险。但同时,也要看到知识权力的性质是多元的,因为知识本身是开放的。专家不可能只有一种意见,大家从不同的角度出发来发表意见。只要专家从专业和职业道德出发来发表意见,而不是从任何其他的考虑出发来发表意见,这种多元性不仅不会造成矛盾(对同一件事物的不同看法),反而会形成一种知识间的互相制衡情况,从而减少甚至避免知识上的错误。

第四是社会(包括社会组织、宗教组织和企业家群体)的角色。因为现代社会的复杂性,社会组织或者社会力量在社会治理过程中的作用越来越大。从全球范围内来看,自二战以来,非政府组织得到了快速的发展。这不是因为人们所说的“政治参与”的需要,而是现代社会运作的内在需要。很多非政府组织并没有任何政治性,也没有政治参与的需求和意向,而是专注于提供社会服务。

就疫情的社会治理来说,社会力量的作用不言自明。疫情具有高度的社会性,社会组织本来就是社会的一部分,具有很大的能力收集真实的信息。应当说,社会系统的存在和运作,和正式系统并非矛盾,如果后者把前者视为是“帮手”的话。社会力量在提供服务方面的功能表现得更为突出。

一般说来,政府的对口单位还是政府或者地方组织,但非政府组织对口的是社会,甚至是社会的个体。P2P(个人对个人)的方式很难在政府系统中实现,而对非政府组织来说并不难。在互联网和社交媒体时代,社会组织在提供这种个性化服务过程中的作用越来越甚。

监督非政府组织应付危机角色

不过,非政府组织在应付危机过程中的角色也应当得到监督。人们并不能简单地认为,所有的非政府组织都是“行善”的,即使在灾难面前也会有人“行恶”。避免社会力量“行恶”是可以得到控制的,一是通过政府系统特别是法的监管和规制,二是通过社会力量本来就是多元的特点,实现它们之间的互相监督和制衡。

社会力量之间的互相制衡和监督,甚至比政府方面的监督更为重要,原因很简单,社会力量比政府更能深入民间,更了解民情。在这次冠病扩散过程中,社会力量和非政府组织在这方面的作用出现了很多问题,甚至是缺位的,主要是和正式系统之间的矛盾,例如非政府组织经常得不到正式系统的“授权”而可以作为。

和专业人士群体一样,社会组织是否可以获得“非授权”的权力,而在其中扮演更为重要的角色呢?客观上的需要已经显现出来,但并没有反映在各种制度安排上。上次沙斯疫情发生之后,人们把重点放在公共卫生的正式系统建设上,而没有把非政府组织系统考虑在内。

实际上,沙斯疫情之后,中国非政府组织成长很快,尤其在经济发达的地区。但后来非政府组织的发展嘎然而止,因为人们对非政府组织做了过度政治化的解读。如果不能把社会力量纳入社会治理的大系统,任何社会治理都会出现缺口。

除了这些客观的制度安排之外,疫情非常时期的官员任用极为关键。制度是人使用的,是人活动的舞台,因此官员的素质和类型非常重要。同样一个制度平台,不同的人使用会产生全然不同的效果。今天人们怀念沙斯期间那些活跃在制度平台上的官员,但并不是因为当时的平台比今天的好,而是因为那时的官员比现在的更有作为。

这就须要在疫情期间,组建一个既具有专业知识水平又能够有所作为的任务团队,并且能够得到充分的授权。这样一个团队的重要性不仅仅是其解决问题的能力,更重要的是其能够给予社会信心,相信困难终究会过去。在疫情时期,社会对政府的信任比什么都重要。如果能够结合专家知识的权力和这个特殊任务团队的权力,无论对遏制疫情还是稳定社会,必然会带来超乎预期的效果。

不管怎么说,治理疫情期间的社会是一个综合的制度和政策工程。对现代复杂社会的治理不能简单用集权或者分权来概括。人们须要寻求一种可以结合集权和分权的体制。既须要高度的中央集权,因为疫情涉及整个社会;但又须要高度的地方自治,因为治理的对象是具体的地方社会。

互联网和社交媒体的广泛、人口的大规模流动、大城市化等因素,更是在呼吁着兼具集权与分权的复合型治理体制的出现。在这个体制内,人人都是利益相关者,人人都有一份责任来维护好的公共品(public goods),而避免坏的公共品(public bads)。

(联合早报 作者郑永年是新加坡国立大学东亚研究所教授)
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